《财经》封面报道 | 基建投资重新加码，此番盛宴谁来买单？

半拍。

一年一度的全国“两会”在京召开，中国宏观经济走势又成为国内外舆论关注的焦点。
通常而言，一月春节是工程项目开工的传统淡季，但据相关调研显示，用于机械工程的挖掘机却淡季不淡。自去年下半年以来，挖掘机产量逐步走高，结合高频机械行业、工程用车等数据来看，今年投资启动早于预期，其背后则是去年年中以来政府稳增长政策加码，中国基建和房地产投资对经济增长的拉动趋强。这一点，从近期各地公布的约50万亿的固定资产投资计划盘子可见一斑。
随着投资的效率降低，维持较高的投资增速会对宏观经济的运行带来什么样的波动，对正在实施的“三去一降一补”带来什么样的干扰和掣肘？官学两界均有不少意见认为，尽管基建投资可以短期托底经济，但长远而言，则可能加剧经济形势的复杂，阻滞经济发展模式的转型。
更值得关注的是，目前基建投资依赖政策性银行发债、地方政府PPP热衷于搞产业引导基金，有关部门放松对地方政府融资平台借款的部分限制等等，这些将使地方政府债务进一步上升，加剧中国经济的负债率和杠杆率高悬之忧。
在经济从高速向中高速换挡的情况下，中国要调整宏观调控思维，以改革的短期阵痛换取长远的经济模式升级，下决心厘清政府与市场的关系，推动简政放权、转变政府职能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，力推国企改革、放宽民企准入，完善市场经济体制的转轨，走出一条经济增长的新路。
——编者

基建投资重新加码，此番盛宴谁来买单？地方政府加码基建投资的意愿强烈，但钱从哪里来？政府和企业积累的债务风险等问题使基建投资发力存在隐忧
3月5日，第十二届全国人民代表大会第五次会议在人民大会堂举行开幕会，国务院总理李克强作政府工作报告。政府工作报告中提出，今年国内生产总值增长6.5%左右。
政府工作报告提出，今年将引导资金更多投向补短板、调结构、促创新、惠民生的领域。今年要完成铁路建设投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元，再开工15项重大水利工程，继续加强轨道交通、民用航空、电信基础设施等重大项目建设。
2017年中国经济增长能否保持在6.5％以上？如果说此前还有很多担忧，进入一季度，随着全国各地新一轮基础设施建设投资计划的相继披露，加上可预期的消费稳定增长，中国经济的全年持续增长应无太大悬念，但相应的基础设施等固定资产投资的衍生挑战更令人关注。
一些省份相继公布了2017年重大项目投资计划，数额从千亿到万亿不等。其中基础设施建设尤其是交通领域的项目投资，均成为各地带动投资和托底增长的“稳定器”。多家研究机构预计，2017年中国固定资产投资增速预计保持在8％左右，基建投资的整体规模约为16万亿元。若加上一些已经宣布但有待确认的投资计划，全国各地固定资产投资规模高达数十万亿元。
中信建投统计的数据显示，目前23个已公布2017年固定资产投资计划目标的省份中，高于2016年目标的省份有新疆、辽宁、 安徽、广西与贵州。与2016年实际投资增速相比，有14个省份增速目标有所提升，提升的省份中，新疆与辽宁升幅最高，分别达到57.7％与76.1％。
在外贸出口增速因综合因素承压、消费增长缓慢的处境中，加大固定资产投资无疑再次成为中国经济稳增长的重要砝码。同时，今年由于房地产投资量因调控升级或有所下降，加之制造业投资增速由于民营企业投资信心不足从2013年连续四年回落，更彰显基建投资弥补其他投资不足的作用。
接受《财经》记者采访的多位专家分析，2018年是政府换届年，2017年正值十九大在下半年召开，各地要“大干一场”的积极性颇高。因此，可能再度出现“换届效应”。尽管中国经济一月份数据出现转暖迹象，但经济转轨换挡之际仍需要基建投资担当“托底”之责。
中国社会科学院学部委员余永定告诉《财经》记者，中国目前现实的经济增长速度运行在潜在经济增长速度之下。投资需要为下一步经济增长速度运行在潜在经济增长速度之上消除发展的基础瓶颈。
国家统计局发布的数据显示，2016年全国城镇完成固定资产投资接近60万亿元，实现GDP74万亿元，城镇固定资产投资占GDP的比重超过80％。从2011年至2016年，全国固定资产投资占GDP的比重数据依次是61.8％、67.5％、73.2％、77.8％、80.5％、80.2％。
从中可以看出，连续六年， GDP对固定资产投资的依赖度逐步攀高。目前在全国投资增速出现放缓之际，以基建投资来带动整个固定资产投资成为现实选择。
然而，如今基建投资盘子庞大，在财政减收增支的情况下，钱从哪里来？随着基建投资的效率降低，维持这么高的增速未来积累的债务风险如何化解？
复旦大学经济学院副院长韦森教授指出，尽管基建投资可以短期托底经济，但长远而言，则可能在加速经济的萧条，阻滞经济发展模式的转型。
日本一桥大学教授伍晓鹰告诉《财经》记者，中国经济最显著的风险在于边际资本产出率下降，资本产出比上升，投资效率越来越低，势必导致“风险铁三角”。 所谓“风险铁三角”：即生产率在不断下降、杠杆率在不断上升、宏观经济政策的空间明显收缩。
2017年3月全国“两会”在京召开，关于是否依赖投资托底经济、基建投资加码背后的债务隐忧等话题再次升温，代表委员们的议案提案都涉及到基建投资的回报率、PPP热潮的冷思考等焦点。采访的多位专家告诉《财经》记者，基建投资对经济换挡和地方发展固然不可或缺，但今年应加大投资结构的优化，严格项目落地程序，以求投资项目精准有效，并确实契合降低物流成本、经济升级和提供公共服务的需要。还应大力修改完善鼓励和支持民间投资的政策措施。
各地基建投资疾行过去近20年里，投资驱动的经济增长一直颇具中国特色，但是，由于投资效率递减，在最近几年里，投资对中国GDP增长的贡献逐渐弱于消费，一度让外界以为，投资不再是中国经济增长的核心驱动力。

事实上，每当固定资产投资有明显增长，中国经济增速则立竿见影快速增长。因此面对中国最近两年放缓的经济增速，很多人呼吁适度重启投资。相关数据显示，2016年交通运输在降低物流成本、转型升级以及保障和改善民生等方面，都取得了新进展。2016年，交通运输完成固定资产投资28466亿元，比上一年同期增长了3.8％，铁路全年投产新的线路3281公里，新增公路11.3万公里，新增民航机场8个。根据《规划》安排，到2020年，高速铁路覆盖80％以上的城区常住人口100万以上的城市，民用航空机场增加50个以上的世界级机场群。这些都酝酿着庞大的基建盘子。
事实上，中国的基建投资已经连续高增长四年。2013年、2014年这两年的基建投资增速都在20％以上，2015年和2016年在17％左右。
今年基建投资还要 再发力，还要执行积极的财政政策才能保证增长速度。李迅雷表示，去年投资增速是8.1％，今年投资增速预计比去年要低，但也不会降太多，预计在7.5％左右。
据《财经》记者了解，在每年数十万亿元的全国固定资产投资计划中，绝大部分来自地方政府。有机构统计，截至2月23日，今年已经有24个省份公布经济增速目标，核算下来，2017年全国固定资产投资目标规模已经超过50万亿元。相对于去年近60万亿元的投资总额，24个省份50万亿元的投资目标并没有偏离太大，而且从2014年开始，全国固定资产投资就超过50万亿元。
张汉亚分析表示，在经济下行压力持续加大的背景下，固定资产投资仍然需要继续加码，需要扮演中国经济“稳定器”的关键角色。
一直以来，制造业投资、房地产投资、基建投资是固定资产投资中占比最大的三个行业。去年中国实体经济实现了相当强劲的反转，房地产投资6.9％增速是最主要原因，现在业内较为一致的判断认为，2017年房地产投资会减速，制造业投资受“去产能”政策影响，投资增速也很难进一步走高，因此只有基础设施建设有望再掀投资高潮，弥补地产投资走弱留下的空档。
从各省今年“两会”期间发布的政府工作报告中可以看出，2017年， 交通运输、水利、通信等基建行业将成为各项资金的主要投向。
不过，对于地方政府偏重于加大基础设施投资，业内也较为担忧：如果各地继续依靠大量基础设施投资来支撑GDP，中国经济会不会患上“铁公基”的依赖症？
国家信息中心经济预测部肖若石对《财经》记者解释，当下加强基础设施投资，不仅投资成本低，而且也不会像产业投资那样出现产能过剩。相反还能够增加有效供给，扩大市场有效需求，同时也可以消耗钢铁、水泥、建材等投资品。这有助于在一定程度上缓解当前产能过剩带来的难题。

中国国际经济交流中心副总经济师徐洪才分析，虽然经过了多年的高投入，但基础设施依然是我国经济发展中的一个薄弱环节，许多城乡基础设施仍存在总量不足、标准不高、运行管理粗放等问题。现在很多领域的基础设施投资不是过剩，而是不足或结构失衡。比如，去年夏天多地先后遭遇了暴雨侵袭，不少城市内涝严重，这反映出许多城市地下管网建设的历史欠账需要尽快弥补。
特别是随着“十三五”新型城镇化的稳步推进，到2020年底，中国将要实现一亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，完成约一亿人居住的棚户区和城中村改造，引导约一亿人在中西部地区就近城镇化，常住人口城镇化率将达到60％，户籍人口城镇化率将达到45％，这都预示着，未来几年基础设施领域需要投资的资金和项目更多。
国家发改委自2014年9月陆续推出了11类重大工程包，其中基础设施投资是重点，涵盖了信息电网油气等重大网络工程、粮食水利重大工程、交通运输重大工程、现代物流重大工程、城市轨道交通重大工程等领域。截至去年底，这些基础设施工程已累计完成投资79203亿元。
中国银行业协会首席经济学家巴曙松表示，中国银行业协会通过对166家银行业机构和近2000名银行家的调查，得出最新结论，中国银行业普遍看好未来的基础设施投资。
不过，张汉亚、李迅雷等专家认为，基建投资长期高增长，现在规模越来越大，这么大的规模想要继续保持接近20％的高增长不大可能。因为体量越来越大，需要的资金投入就更巨大。另外，四年来基建投资增速是固定资产投资增速的两倍还要多，这也值得反思。
炙手PPP遭遇“外热内冷”《财经》记者注意到，各省份在部署2017年重大项目投资计划中，均提出要多渠道筹集项目资金，大力推广PPP模式。PPP显然已成为各地完成投资目标计划的重要抓手。
中国从2014年开始大力推广PPP模式。当年5月，财政部成立政府和社会资本合作（PPP）中心，主要承担PPP工作的政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等职责。到当年10月，国务院颁布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文件），其中明确提出，要加快建立规范的地方政府举债融资机制，推广使用政府与社会资本合作的PPP模式。随之，一系列PPP相关政策密集出台。
据财政部PPP中心主任焦小平介绍，到2016年底，全国PPP入库项目已经有11260个，总投资额为13.5万亿元。其中，已签约落地的项目1351个，投资额为2.2万亿元，落地率为31.6％。
目前各地推进PPP主要存在的问题是，剃头担子一头热。落地的PPP项目央企、国企占主角，民间资本普遍不愿参与PPP。
全国工商联经济部部长谭林曾公开表示，由于经济预期不明朗，实体经济盈利空间下降，再加上民营企业自身的原因，民间投资意愿仍然不强。一些企业不愿投、不敢投，一些企业想投却不知道往哪儿投。在此背景下，政府希望向民间资本推介一批适合民间资本特色和盈利预期的PPP投资项目，以利激发民营企业的活力。
张汉亚、李迅雷分析，PPP本意是让民间资本参与到基础设施、公用事业等领域项目当中，减轻政府方面承担项目配套资金、承担投资债务的压力，显然现在还没有达到本意。由于部分项目实施不规范、法律保障和政策衔接不畅；企业负担税费太重、融资太难、成本太高、投资回报率偏低等方面的诸多原因，导致近几年来占中国投资总量60％以上的民间投资去年出现大幅下滑，民间资本参与PPP的积极性低落，出现“外热内冷”的现象。
中华民营企业联合会副理事长周雷告诉《财经》记者，现在民间投资参与国企混改、参与PPP的主动性积极性不强，其重要原因之一是民间投资环境太差。近些年，虽然有关部门已经颁布了鼓励民营经济发展的一系列政策法规，明确了民营经济可以进入的领域，但民营企业仍然面临各种“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”等难题。现实中，部门与部门之间的政策不接轨，鼓励民营经济投资的文件与银行等部门的规定不协调，仍然使得民营企业在与政府部门、金融部门、国企等各种利益的交互博弈中，处在弱势地位。具体到如何调动民间投资参与PPP的积极性，他提出建议，应该加快PPP立法，为社会各资本方平等参与PPP项目提供制度保障。
据了解，现在各地以PPP之名行政府回购、明股实债、固定回报等变相融资之实等问题较为严重，据焦小平说，财政部正在采取多项措施加以规范。
《财经》记者从湖南、湖北、江西等省份了解到，由于在清理、规范地方政府融资平台后，这些省份市县一级的财政支出缺口较大，所以现在很多地方出现借PPP项目，违规举债、变相融资的现象。2017年各地方政府都在加大基建项目投资力度，张汉亚表示担忧， PPP模式会被过度异化、泛化应用。
财政部2015年12月印发的《政府投资基金暂行管理办法》中明确规定，政府不得回购其他出资人的投资本金，不得承诺最低收益，但据国家发改委、财政部等方面调查，现在很多省份市县一级的PPP项目中，政府就有承诺，要确保投资者年收益率不低于10％。在承诺回报率后，财政负担的资金成本不仅大于银行贷款，甚至大于信托融资，很明显暗含潜在风险点。
投资盛宴谁买单？一些“两会”委员和经济专家预计，今年财政收入增速较低，财政赤字率估计与去年持平，“基建投资的钱从哪里来”成为最棘手的难题。同时，基建投资周期一般3年-5年，很多项目向银行借钱、向社会发债，但投下去暂时没有收益，后续资金如何接续？
《财经》记者从一些地方政府部门了解到，目前基建投资主要是政策性银行发债、地方政府的PPP项目或搞产业引导基金来支持，但这样操作会使地方政府债务进一步上升。
目前解决资金问题各地主要采取的方式有：放松对地方政府融资平台借款的部分限制，要求银行继续对平台在建项目放贷，允许已到期的平台贷款展期、修订借款合同或进行债务重组；支持政策性银行发挥更大的作用；扩大PPP模式的使用规模和适用范围；允许地方政府债务进行直接定向置换，以缓解短期现金流压力和加快地方政府债券发行步伐。
这些办法并不能有效解决庞大的融资难题。余永定提醒，需要警惕中国经济的高负债率和高杠杆率，“比如，企业杠杆率过高确实是对中国经济稳定发展的重要挑战，到2020年，企业债务对GDP的比重还会进一步上升”。
财政部预算司副司长王克冰前不久透露，截至2015年末，全国地方政府债务为16万亿元，中央政府债务10.66万亿元，政府债务负债率为38.9％，低于欧盟60％的警戒线，也低于国际上50％的一般债务水平。
不过，虽然政府债务风险总体可控，但局部地区的风险却绝对不容忽视。根据全国人大常委会部分委员的调研，到2015年底，中国已经有100多个市本级、有400多个县级的债务率超过100％，少数省份债务率也超过100％。财政部方面通过风险评估，已经将全国90多个市、300多个县纳入风险预警名单，还有部分省、市、县也被列入风险提示名单。
地方政府为何有如此高的债务风险，中国财政科学研究院院长刘尚希说，这主要是前些年地方政府出于政绩冲动，借助四面开花的融资平台，无节制地大行举债，导致地方政府债务快速上升，居高不下。截至2014年底，全国地方政府存量债务已经高达15.4万亿元，其中大部分都是通过地方融资平台举借的。
2015年1月1日，新预算法生效，其中明确规定地方政府举债只能发行政府债券，不得以其他任何方式举债。去年，国务院进一步发文，明确规定，政府不得通过企业举债，企业债务也不得推给政府偿还，要做到谁借谁还、风险自担，否则就是违法行为。
表面上，地方政府通过融资平台举债再也行不通了。但现在实际情况是一些银行、信托、基金等机构，在借钱给地方融资平台时，地方政府仍然出面，为融资平台出具担保函、承诺函、安慰函，违规为融资平台提供担保承诺。
去年财政部相关业务司局在山西、山东、海南、贵州等地调研地方经济风险中债务风险问题，特别是棚改中的国家开发银行贷款、专项建设基金带来的地方债务风险问题，就发现很多地方政府通过担保函、承诺函等方式，为地方融资平台举债提供“服务”。为此，贵州省安顺市财政局、正安县财政局等违规的政府部门还被财政部内部点名批评，明确要求限期整改。

去年6月底，国家审计署公布了对11个省本级、10个市本级和21个县债务情况的审计报告，其中提到，通过抽查发现，截至2015年底，浙江、四川、山东和河南等四个省通过担保、集资或承诺还款等方式，违规举债余额153.5亿元；浙江、河南、湖南和黑龙江等四个省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，不同程度存在政府对社会资本兜底回购、固化收益等的承诺，很明显这也都是违规的。
财政部财政科学研究所公共资产研究中心主任文宗瑜告诉《财经》记者，现在各地融资平台名义上在转型，但实际上一些是“换汤不换药”，比如，现在不少地方PPP项目基金都是明股实债，以财政资金作为风险兜底的劣后资金，实质上这就是地方政府变相举债。地方政府如果继续这种盲目为融资“兜底”、盲目为融资提供支持的做法，势必会使地方的债务风险更突出，或将为未来政府债务的增加带来巨大隐患。
更值得担忧的是，财政部审批了500亿元规模的中央级引导示范性PPP项目基金，而地方如河南、江苏等地也纷纷成立类似政府背景的PPP项目融资支持基金。冀望靠引导资金投入，发挥引导示范效应，吸引社会资本参与PPP项目。然而，在没有解决项目盈利机制的情况下，由于行政色彩较浓，政府引导基金在中国 “遍地开花”还应警惕隐患。
纵观全球，量化宽松之风转向基建投资疾行热潮。亚洲开发银行近日称，基建投资不足的国家可能会出现经济增长遭遇瓶颈而且就业增长乏力的现象。亚洲从现在到2030年期间每年至少需要1.5万亿美元的铁路、桥梁和其他基建投资才能保持增长势头。而美国总统特朗普近日发表演讲也希望国会批准1万亿美元的基建投资。中国今年也祭出约16万亿元的基建盘子，基建投资趋热成为现实。
然而，中国与其他国家不同，在连续多年基建投资规模庞大的情况下，亟待解决的是投资与提供公共服务、弥补经济短板、降低物流成本等现实问题的契合，解决投资的精准、效率以及债务风险的防范。
《财经》记者 降蕴彰/文 王延春/编辑（本文首刊于2017年3月6日出版的《财经》杂志）

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